Gestion des fréquences numériques

0701 Gestion des fréquences numériques : débat entre "télévision" et "télécoms"

Alors que les députés doivent discuter fin janvier du projet de loi "Télévision du futur", le débat sur la gestion du spectre des fréquences s'amorce enfin en France, où - contrairement à la Grande-Bretagne ou à l'Italie - l'autorisation d'éditer un programme de télévision est encore liée à l'autorisation d'utilisation du spectre. Or la France doit séparer les deux et entamer la douloureuse modernisation de ses règles de gestion du spectre.

Le projet de loi sur la télévision du futur est destiné à réformer le droit audiovisuel en précisant les conditions de l'extinction de la diffusion analogique et l'introduction de la télévision mobile personnelle. Il a permis de lancer en France le débat de la gestion des fréquences, sur laquelle il était grand temps de se pencher. Car la méthode actuelle de gestion des fréquences en France conduit à des incohérences et insécurités juridiques : alors que les opérateurs mobile de troisième génération (3G) ont été contraints de débourser 619 millions d'euros pour l'achat du spectre correspondant, les fournisseurs de télévision mobile personnelle (TMP), eux, ne paieront rien - alors même qu'ils pourront offrir des services interactifs. Les opérateurs WiMax pourraient offrir des services haut débit en mobilité mais n'ont pas le droit de le faire pour l'instant (voir article en ligne). S'ils activaient ces fonctionnalités, cela pourrait créer une concurrence déloyale à l'égard des opérateurs UMTS ayant payé leur fréquence beaucoup plus cher. Mais empêcher les opérateurs WiMax d'activer cette fonctionnalité prive les consommateurs d'un service supplémentaire, ce qui comporte également un coût pour la collectivité. La France pourrait avoir un quatrième opérateur 3G, mais le prix demandé par le gouvernement dissuade les candidats potentiels. Enfin, et surtout, le secteur audiovisuel s'estime le propriétaire légitime de la majorité, sinon de la totalité, du spectre libéré - le " dividende numérique " - par la fin annoncée de la diffusion analogique. Alors que ces ressources devraient être affectées entre utilisateurs de manière à maximiser le surplus collectif, après un large débat et sans a priori.

La gratuité du spectre devient une aberration

La France doit faire face à la difficile, mais nécessaire, transition de situations historiques et régimes spéciaux vers un système harmonisé de gestion du spectre, où l'ensemble du spectre français sera soumis aux mêmes règles, afin de maximiser la valeur globale du spectre (qui appartient au domaine public de l'Etat) au profit de la collectivité. La coexistence de nombreux régimes spéciaux n'est plus tenable, à l'heure où les contenus empruntent tous les réseaux numériques et où les technologies changent très vite. La première difficulté tient à notre ignorance de la valeur patrimoniale du spectre, ce qui rend tout débat difficile**. Le projet de loi prévoit l'attribution d'un canal dit "bonus" à certains diffuseurs audiovisuels historiques. Le ministre de la Culture et de la Communication a indiqué, lors de la présentation du projet de loi "Télévision du futur" le 26 juillet 2006, qu'il avait le choix entre une compensation monétaire ou en nature pour indemniser ces chaînes pour la perte de quelques années de leur licence analogique. Le gouvernement a choisi d'indemniser les diffuseurs historiques en nature en leur allouant gratuitement une chaîne bonus, alors que personne n'est aujourd'hui en mesure d'estimer la valeur de ce spectre attribué gratuitement. Peut-être l'Etat fait-il une bonne affaire, peut-être pas. Pourtant, dès 2002, le Conseil d'Etat a souligné l'aberration de la gratuité pour le spectre audiovisuel, le paiement en nature d'une redevance étant en principe interdit. Certaines chaînes ont de fortes obligations de service public, allant des quotas de diffusion d'oeuvres françaises et européennes à la contribution financière pour la production cinématographique. Mais personne n'est en mesure de chiffrer le coût de ces obligations pour savoir si la contrepartie accordée est juste. Quant aux obligations de couverture du territoire qui existent pour les diffuseurs audiovisuels, elles ne sont pas radicalement différentes de celles des opérateurs mobiles, lesquels acceptent ces obligations et pourtant paient chèrement le droit d'occuper le spectre.

Vers l'introduction d'un modèle payant

Dans le but d'améliorer la transparence et d'harmoniser les conditions d'occupation du domaine public, le Royaume-Uni tente d'introduire un système de redevance généralisé qui tiendrait compte de la valeur intrinsèque du spectre, notamment le coût d'opportunité. Les obligations de service public des chaînes seraient valorisées et compensées par un système transparent de subventions - comme le fonds du service universel en France. Alternativement, le montant de la subvention serait pris en compte de manière explicite dans la fixation du montant de la redevance. C'est d'ailleurs à peu près ce système que préconise le rapport de la commission sur l'économie de l'immatériel, qui propose l'introduction d'un modèle de paiement généralisé et que toute remise accordée aux acteurs audiovisuels repose sur un "principe d'équivalence démontré" : "Les contreparties qui sont aujourd'hui exigées des chaînes devraient en effet être équivalentes à la valeur que représente à leur actif l'occupation à titre gratuit et pour des durées longues du spectre hertzien". La gratuité ne permet pas une utilisation optimale de la ressource spectrale. Elle peut également conduire à des distorsions de concurrence. On peut légitimement s'interroger sur l'attribution gratuite du spectre aux opérateurs de TMP, service pourtant en concurrence avec l'UMTS.

Nouveaux services (WiMax mobile p. ex.) = baisser des redevances

Bien que l'annexe de la directive européenne "Autorisations" (directive 2002/20/CE du 7 mars 2002) permette aux Etats membres de prendre en compte des objectifs de politique audiovisuelle pour les autorisations d'utilisation du spectre, les conditions d'attributions doivent conduire à l'utilisation efficace du spectre et non pas à des distorsions de concurrence. Ce dernier point est particulièrement épineux. Le récent rapport du régulateur suédois démontre qu'une partie de la valeur du spectre pour la collectivité est liée à l'introduction de nouveaux services entraînant une baisse généralisée des prix, notamment pour les services mobiles. En d'autres termes, empêcher HDRR [filiale à 70,2 % de TDF] d'activer la fonction "mobile" dans son réseau WiMax dans le Loiret se traduit par un coût pour la collectivité qui se voit privée de services innovants. En même temps, il n'est pas acceptable de perturber le plan d'affaires des opérateurs mobiles ayant chèrement payé le droit d'offrir des services de haut débit mobile sur le territoire français et ayant des plans d'investissements très lourds. La nécessaire transition que la France doit opérer est en effet délicate. Le projet de loi sur la télévision du futur reste fidèle à la vieille technique française qui consiste à donner l'autorisation d'utilisation des fréquences à l'éditeur de la chaîne, y compris pour la télévision sur mobiles. Ce système devra changer à terme. Comme l'a souligné le député Blessig dans son excellent rapport sur le déploiement de la couverture numérique sur le territoire : "on n'est sans doute qu'au début d'une évolution en profondeur des fonctions d'éditeur, de distributeur et d'opérateur télécom."

Pour un partage des fréquences entre télévision et télécoms

Le projet de loi sur la télévision du futur a heureusement permis à certains parlementaires de prendre conscience de l'étendue du débat. Les sénateurs Hérisson et Retailleau ont appelé, dans un avis au nom de la commission des Affaires économiques du 15 novembre 2006, à l'ouverture d'une "réflexion approfondie et stratégique" sur la gestion de la ressource spectrale. Le député Blessig a quant à lui proposé que le dividende soit équitablement partagé entre services et opérateurs, et non pas réservé aux seuls services de télévision. Le sénat a introduit un amendement pour que la réaffectation du spectre favorise la diversification de l'offre de services, l'amélioration de la couverture numérique du territoire, et l'optimisation de la gestion par l'Etat du domaine public hertzien, ce qui est cohérent avec une réflexion globale sur l'utilisation optimale de cette nouvelle ressource. En revanche, il faut éviter doute disposition qui réserverait une partie minimum du spectre aux services audiovisuels, car cela préjugerait l'issue du débat sur le futur schéma de réaménagement du spectre et les réformes communautaires en la matière.

Source : Les Echos, par Winston Maxwell, avocat associé chez Hogan & Hartson Paris.

Le lien : http://comelec.lesechos.fr/premium/comelec/debat/300131457.htm